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城乡建设用地增减挂钩政策解读
  日期:2018-05-28 11:44:00   文章点击数: 稿源:赣州市国土资源局

(赣州市国土资源局)

一、城乡建设用地增减挂钩(以下简称增减挂钩)的主要内容

(一)增减挂钩的概念和内涵

增减挂钩,即农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩,是指依据土地利用总体规划,将“空心房”等农村建设用地进行整理复垦成耕地,经验收合格后置换出等量的建设用地指标,用于农村和城镇发展,通过土地复垦和调整利用,实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量有提高,促进土地节约集约利用,优化城乡用地结构布局更加合理。实施增减挂钩的后备资源主要为拟拆除的“空心房”。

增减挂钩的实质体现在三个方面:一是增减挂钩的核心是资源补偿机制,通过增减挂钩,建立城乡之间、区域之间发展权让渡与资金补偿渠道,实现以城带乡、以工补农;二是增减挂钩的动力是土地级差收益,不同区位的土地其价值不同,增减挂钩就是利用土地区位差异,扩大土地级差收益,并全部返还给产生指标的农村,用于支持新农村建设;三是增减挂钩的结果是耕地、建设用地双向平衡,开展增减挂钩必须做到项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量有提高。

增减挂钩指标有三项功能,一是解决建设用地指标;二是落实占补平衡;三是增加建设用地规模空间。目前,地方普遍存在建设用地规模空间和耕地后备资源不足的问题,增减挂钩正好可以弥补这两项短板。

(二)实施增减挂钩项目的好处

推进城乡建设用地增减挂钩试点工作意义深远,可谓政策很好、利国利民、多方受益,概括起来,有以下8个方面的好处:

1增减挂钩是补充耕地的另一途径,可缓解耕地后备资源不足的压力;

2有利于提高农村建设用地节约集约利用水平;

3有利于推进新农村建设,推进“空心村”整治,改善农民的居住环境,增加建设资金;

4有利于推进城乡一体化进程;

5有利于新增建设用地,缓解用地指标紧张局面;

6有利于降低建设用地报批规费,建新区可免交土地有偿使用费、耕地占用税等规费;

7有利于增加拆旧复垦区集体组织收入;

8建新区如是集体建设用地,无需办理农用地转用手续。

(三)增减挂钩支持“空心房”整治主要内容

增减挂钩是实施“空心房”整治的重要抓手,通过实施增减挂钩项目,一方面助推了“空心房”的拆除、复垦;另一方面为“空心房”整治筹集了资金,拓展了地方经济社会发展用地空间,助推了“美丽乡村建设”。增减挂钩在支持“空心房”整治的作用主要表现在:

一是为“空心房”整治农民安置和城镇发展提供了用地空间。将“空心房”拆除纳入增减挂钩试点项目区拆除复垦到位后,可以等量置换出建设用地指标,增加可用的建设用地。对乡镇而言,可缓解乡镇用地不足的压力,推动镇域经济发展;对农民而言,增减挂钩项目区完成复垦验收后置换出建设用地指标,优先用于“空心房”农民安置,通过拆旧建新和易地搬迁,居住条件可以得到明显的改善,提高生活质量,充分满足“空心房”整治用地需求;对政府而言,有节余的建设用地指标,可统筹满足城镇基础设施建设和产业发展用地需求,为城镇发展提供了用地空间。

二是为“空心房”整治筹集了资金。目前,我市农村居民点高度分散,“空心房”改造需要大量资金投入,政府包揽不起,集体承受不住,农民负担不了,需要寻找新的政策工具,增减挂钩正是一条有效的政策措施。通过增减挂钩,将获得的政策收益返还农村,是解决“空心房”改造建设“缺资金”的主要途径,将大大缩短改造需要的时间。通过将“空心房”纳入增减挂钩,将置换的建设用地用于城镇出让后可获得可观的收益,可有效弥补“空心房”改造的资金缺口。指标在县域范围内使用仍有节余的,还可用于省内交易,如,2016年以来,我市宁都、会昌等7个县(区)将2799.639亩增减挂钩节余指标用于省内交易,实现收益达4.88亿元,为“空心房”整治和脱贫攻坚筹集了资金,有效助推了“空心房”改造,缓解了资金压力。

三是为“空心房”复垦和美丽乡村建设提供平台。开展城乡建设用地增减挂钩试点工作是一件一举多得的大好事。从现实角度来看,开展土地增减挂钩工作利镇、利村、利民。将符合条件的“空心房”拆除地块纳入增减挂钩试点项目区,将“空心房”拆除后腾出地块平整复垦为耕地,增加了有效耕地面积,可改变“空心房”只拆除、不复垦的脏乱差面貌。对村里来说,将有效整合农村居民点用地,改变过去布局分散、结构松散的局面,形成集聚效益和规模效益,改善公共设施和村容村貌,同时,复垦出的耕地可以集约利用,承包给村民发展特色、高效农业,增加集体收入。对群众而言,通过危旧土坯房改造拆旧建新,居住条件可以得到明显的改善,提高生活质量。

(四)增减挂钩实施的相关规定

1.增减挂钩立项的条件。一是拟纳入增减挂钩的“空心房”,在土地利用现状图上的地类必须是建设用地(农村居民点或砖瓦窑等用地)。二是项目区复垦潜力大,复垦地块面积不少于1500,贫困县可放宽至400以上。三是集中连片,建设用地选点范围内不能“开天窗”(即拟复垦地块要与周边农用地相连)。四是征得农民意愿,取得群众支持。各县(市、区)要合理确定“空心房”撤并的规模、布局和时序,优先将土坯房屋比例大、房屋空置率高、居民人口少、农民有搬迁意愿的农村居民点作为拆旧区纳入增减挂钩项目区。

2.增减挂钩立项的程序。一是县级政府组织调查摸底,全面查清“空心房”整治中符合条件的地块,与其他废弃建设用地一并纳入增减挂钩项目区。二是对拟立项拆旧地块进行测量。三是组织技术单位编制项目区实施规划。四是上报市国土资源局审核,由市国土资源局批准立项。

3.增减挂钩复垦设计。县(市、区)人民政府在项目立项批复后3个月内应委托有资质的专业机构,做好拆旧区复垦规划设计和工程预算的编制工作拆旧区土地复垦规划设计和预算涉及土地平整、农田水利、田间道路、农田防护、水土保持等工程,参照土地开发整理相关定额标准编制。拆旧区土地复垦规划设计编制完成后,由县(市、区)国土资源局报经项目区所在县(市、区)人民政府同意后,向市国土资源局申请评审。

4.增减挂钩项目实施。一是政府要建立专项资金和管理专户,确保资金到位。二是项目立项完成后,试点县要根据拆旧地块地上建(构)筑物及其它附着物情况,签订协议并进行足额补偿,收回集体土地使用证。三是要及时组织相关单位搞好测量放线,确保项目复垦的位置与立项确定的位置、范围一致,超出立项范围的复垦工程,不纳入验收范围。四是要按照简易规划设计、以专业队伍与乡镇实施相结合的方式进行施工,并保证施工质量,确保达到耕地验收标准。五是拆旧区复垦后,要及时落实耕作主体,签定协议,明确管护责任,并及时收集复垦实施过程中的相关资料。

5.增减挂钩项目验收程序。一是项目竣工后,进行土壤检测,财务决算、审计,新增耕地质量等级评定,工程结算和竣工决算,出具竣工工程和财务审计报告。二是向市国土资源局提出验收申请。三是市国土资源局邀请土地、测量、农业、财会等方面专家,按照相关文件要求进行验收,提出整改意见。四是试点县(市、区)根据专家组验收意见进行整改,并将整改情况上报市国土资源局审核。五是经审核整改到位的项目区,市国土资源局予以下达竣工验收批复。

6.增减挂钩验收标准。总体上,“空心房”纳入增减挂钩验收的标准,就是将项目的每个拆旧地块复垦成耕地,达到土地平整、沟渠配套,水有流向、路有走向、田有看相的要求。具体来说,要达到以下要求:一是拆旧复垦地块位置必须与实施规划批复位置相一致;二是土地复垦工程建设内容达到经批准的复垦规划设计方案要求;三是拆旧区整理复垦后新增耕地落实了耕作主体,有水利等设施工程的,落实了管护单位;四是完成了项目竣工财务结算、决算和审计;五是土地权属明晰,界线清楚,无争议;六是项目区资料齐全,归档规范,并有项目实施前后的影像资料。

二、增减挂钩实施应把握的问题

(一)关于复垦项目区整体规划的问题。由于各地自然条件、经济发展水平和农村建设用地复垦潜力差异较大,有的地方忽视了利用增减挂钩项目推进农村整村改造,采取见缝插针的办法有一块则复垦一块,缺乏整体规划,从而导致项目区农村基础设施未得到有效改善,农村脏、乱、差现象依旧存在。因此,在利用增减挂钩实施“空心房”整治过程中,要以促进城乡统筹发展为目标,坚持以城带乡、以工补农;以促进农村经济发展、就地工业化城镇化为导向,以新市、新镇、新村为依托,拓展市镇、工业功能的发展空间,优化调整区域建设用地、生产力和人口布局,加快发展要素的集聚,促进县域经济发展;坚持以改善农民生产生活条件为出发点,以新农村建设为落脚点,加强农村基础设施和公共服务设施建设,提升建设的内涵和层次。

(二)关于复垦地块耕地质量的问题。“空心房”复垦质量的好坏直接关系到增减挂钩项目能否顺利验收、项目能否置换出建设用地指标。在增减挂钩复垦实际工作中,个别地方复垦地块存在建设垃圾清理不干净、土地不平整、土壤耕作层厚度不够、沟渠道路不配套、与周边环境不衔接等问题,很难满足将复垦地块返还于农民耕种的要求,同时,因部分地块复垦不到位导致项目区整体质量较差,达不到竣工验收合格的标准,拖累整个项目区验收进度,加长了项目实施周期。因此,各地在实施增减挂钩“空心房”复垦过程中,要高度重视复垦耕地质量问题,将复垦质量作为增减挂钩实施的生命,做到“六个”坚持:一是坚持施工设计先行,依据拆旧地块现状,认真做好复垦规划设计,加强与周边环境的衔接;二是坚持多造水田,多造优质农田,能造水田的不造旱地;三是坚持质量标准,按照规划设计的要求,平整地块,合理布局沟渠道路,提高土壤肥力;四是坚持统筹拆旧复垦,复垦与拆旧同步进行,以复垦来促拆旧,以拆旧保复垦,做到拆一块复垦一块,复垦一块完工一块,同时落实经营主体一块;五是较大地块坚持建设标准示范点;六是坚持采取农户自拆和工程队伍集中拆除的形式,快速推进农村拆旧复垦居民点拆除,为复垦创造条件,对复垦地块面积大的采取招投标的方式落实施工队伍,实行工程规范管理。

(三)关于落实耕作主体的问题。项目验收后,由县级国土部门将工程设施交付当地乡镇政府,由乡镇政府移交当地村民委员会管理,然而,由于“空心房”整治地块面积小、地块分散等原因,很大一部分复垦地块撂荒严重,经不起检查和复核,一方面浪费大量的人力、物力,另一方面,存在问责风险。各地要进一步建立复垦地块耕作的长效机制,在复垦过程中要坚持复垦与拆旧同步进行,以复垦来促拆旧,以拆旧保复垦,做到拆一块复垦一块,复垦一块完工一块,同时落实经营主体一块;复垦验收后,要留足三年以上培肥资金,并落实主体责任,确保复垦后土地有人种、有人管。

(四)关于加强项目后期监管的问题。由于完成验收的增减挂钩项目,置换了建设用地指标,因此,在用途上必须按验收的农用地用途管控和使用,严禁建设占用或其他非农用途。凡纳入增减挂钩的拆旧地块,均进入了国家在线报备监管系统进行实时监管,对乡镇疏于管理、农民维护意识薄弱等原因,部分复垦地块被农民建房、建筑垃圾、林木等占用转变用途的,将纳入每年的土地卫片执法检查和问责范围。因此,土地复垦后,各地应进一步加强监管,防止农民建房占用,确保增减挂钩工作经得起历史检查。

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